产品营销与中国法律的公众形象
中山大学法学院 张远梁
摘 要：法律的公众形象与市场营销学中的产品形象极为相似。大公众对法律的认知，就像消费者对某种产品的认同感，消费者对产品的印象对产品的销售影响甚为深远。法律在人们心目中的形象也直接关系法律的在社会公众中的影响力，法律是大众据以捍卫自己权利的重要工具，作为工具的法律必须为大众所接受和掌握，而不应该成为法官、检察官、律师、教授等等“法律人”的专利。就强制性的法律来说，法律的公众形象关系到司法、执法的社会效果，具有强烈的心灵震撼作用的法律才能使法律面对的对象心服口服。从市场营销学[1]角度考察法律的公众形象塑造，也不失为我国司法改革的一个进路。
关键词：市场营销 产品 中国法律 公众形象
法律作为一种精英意识的产物，本身所蕴涵的原理、规则、规范等等一直是受到理论界的广泛关注。我们用微观的眼光对法律加以检讨：从法律的定义、法律的功能、法律的作用到部门法的调整对象、基本原则、基本理念、核心观点等等，不一而足。无疑，当代中国法学界能够出现今日的繁华景象，应该归功于诸多学者专家教授在这方面孜孜不倦的研究和探讨。但是，对法律的研究，仅仅有微观的角度是远远不够的，在细微之处钻研的同时，我们不能不抬起头来对“法律”这个整体进行宏观的审视。这样双管齐下，才能更加全面地认识和促进法律尤其是中国现代法律的发展完善。
引 言
法律是什么?
这是个长期争论不休的问题，很多论文、论著都会提及这个问题，甚至有专著用整整一本书的篇幅来论述[2]，洋洋洒洒几万字滔滔不绝，论述深入而且全面、详实。但学界对这个问题的认识仍是仁者见仁，智者见智。
列宁认为：“法律是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现。”[3]
原苏联的一位学者则说：“法律是以立法形式规定的表现统治阶级意志的行为规范和为国家政权认可的风俗习惯和公共生活规则的总和。”[4]
我国的法学理论教科书则称：“法律是由一定物质生活条件所决定的统治阶级意志的体现，它是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的规范体系。”[5]
……
然而，对于法律是什么这个问题，只有法律领域内的学者、专家、教授、律师、法官、检察官和有关研究人员等等有必要为之争辩。对广大的公众而言，他们想知道的“法律是什么”是很实在的。大众并不需要很深入的理论论证，他们希望明了的仅仅是：法律到底是什么，它与我何干？
公众心中的“法律是什么”
什么是“公众”？现代汉语词典的解释是“社会上大多数的人”。[6]这个词与“大众”的含义极为接近，指的都是一般的民众、群众。但这里界定的公众指的是法律圈子以外的广大人们（是“人们”而不是“人民”，因为与政治概念无关）、群众。经过十几个年头的普法宣传教育，他们不都是法盲，但是对于法律，他们只是水中望月，雾里看花。也许朦朦胧胧知道有“法律”这样玩意儿，但是不晓得如何像使用筷子和调羹那样游刃有余。法律对他们来说，似乎很遥远很飘渺，有时又近在眼前。笔者曾做过一个小调查，随机询问路人知不知道法院法庭或者律师事务所在哪里，十有八九都摇头！这并不足为怪，“中国是一个缺少法治传统的社会，一提及法，民众就会想到刑，立法即为立刑，司法即为施刑，一说到法律文化，则是少数人的精英法律文化，与民众格格不入。”[7]所谓的法律文化，似乎都距离他们太远了，而且谁也不希望“法”字来惹麻烦。人们只知道法院的宣判执行大会经常会在附近的一个运动场举行，觉得很解恨，“坏人”应该得到应有的下场。这就是本文指的公众：知道世界上还有“法律”，但不知道法律与自己何干的公众！
其实，对于公众来说，法律就像他们日常生活中面对的产品。这里所指的法律是“大法律”概念，包括立法、司法、执法、法律援助、法律咨询和其他一切与法律有关的活动。具体可以分为带有强制性的（比如刑法）和非强制性的（比如民法）。此种划分与公法私法的区分很接近。[8]从一般意义上说，法律都带有强制性，但是此处的划分只是把“法律”当作一个相对独立于大众的整体而言的。相对独立不等于互相对立，否则大众与法律就没有消费者与产品类似的那种关系了。
对于非强制性的法律，大众可以选择不知道，有纠纷发生时可以不选择法律途径来解决，就像消费者不知道有某种产品一样。虽然发生纠纷的一方起诉到法院时对方当事人有应诉的义务，但是我们此处系把当事人双方看成是一个整体，不管他是原告还是被告，对法律这个范畴来说，他们都是法律人之外的大众。现代社会呼吁贯彻私法自治的理念，人们有选择法律解决“自己的”纠纷的自由。
但是如果触犯了带强制性的公法，比如犯罪，大众就没有选择的余地了。国家将会以公权加以干涉，因为它危害的是我们这个社会的利益而不仅仅是他个人的私事，不属于私法自治的范畴。
但不管是强制性的还是非强制性的，法律的形象对大众来说，在很大程度上与商家销售的产品具有相似性。只是销售法律的人不叫商人，也不叫“老板”，而叫“法律人”！二者的相似主要表现在两个方面：
首先，非强制性的法律作为解决社会纠纷和矛盾的一个途径，它要接受自己的服务对象的选择。法律之所以可以被当作一种产品，是因为解决社会纠纷、维持正常社会秩序的方式不仅仅法律一种，人们可以通过协商私了、道德约束、武力解决等等途径来实现各自利益平衡。虽然在一个理想的法治国家，法律应是唯一的解决纠纷的办法，但那仅仅是理想，我们必须正视中国目前的司法现状。在中国，如同产品一样，法律只是多个选择项中的一个子项，而且不是必选项。强制性的法律虽然轮不到当事人的选择，但是强制给他的法律未必能够使之佩服法律的权威，其屈服也许只是暂时的、表面的、肤浅的。要在深层次、长久地、彻底地征服法律所面对的对象，法律本身必须具备一定的说服力。这说服力从何而来？从经常性、长期性的法律接触和法律运用中来！“仅仅从观念入手，靠教育或灌输来培养公众的法治精神，是不可能达到目的的，……人们只有在实际的操作中，才能逐步加深对法治的认识。”[9]法律要发挥其应有作用，就要努力使自己成为可以为大众掌握并且可以经常性地使用的武器，就必须适当加强自己的推广和宣传。
另一方面，一件产品要得到消费者的青睐，要占据市场、获得较好的销路，就不得不注意自己的形象，这是面子问题。我们都有这样的体验：去商场选购商品[10]的时候，我们或多或少地会受到自己内心对某种产品的已经确立的信念和成见的影响。口碑好的商品讨人喜欢、容易出售，原因就在这里。同样，法律如果在人们心目中有足够的权威和认同感，就能够影响人们的选择取向。而影响人们选择取向的最终的目的仍在于更好地维护这个社会运行的必要秩序。[11] 追求法治的最重要的一个目的就是使社会公众达成共识：法律就是上帝，法律的权威比任何社会团体和个人的权威都高。
公众形象：法律其实也要脸
法律和很多学科有相通的地方。近年来，学者从不同的角度对法律加以研究，取得了喜人的成就，比如用社会学眼光去研究法律文化、用心理学的视角去研究法制等等。由此及彼，基于以上的比较，笔者就想，既然我们的“大法律”形象与市场上的产品有如此惊人的相似性，我们不妨引入市场营销学的理念，对“法律”作另一角度的考察，让大众看看我们的法律到底是什么，看得清清楚楚明明白白真真切切！
形象问题很重要。“罗马法为什么可以征服世界，而且成为世界性的模范法？最根本的原因无疑当属其对法治精神的高扬和对法治的巨大贡献。”[12]这就是形象！法律的高大形象和震慑力！
法律之所以要重视自己的公众形象建设，是因为其与市场上的产品（商品）有极大的相似性。产品的销售不能不关注产品形象；同样的道理，法律的推广也不能忽视自己的在公众心目中的形象。
现代市场营销对产品极为重视，“它是一个企业赖以生存的基础” [13]。一个企业的兴衰成败和市场营销活动效益如何，取决于它所生产的和向市场提供的产品是否能够满足消费者的需求。但是，如果生产者关心产品本身甚于关心产品所提供的服务，则会忽略“顾客购买产品是为了满足某种需要”这样一个事实。人们不是为了产品而买产品，而是因为产品是服务的外壳，是服务的载体，即通过购买某种产品能够获得自己所需要的服务。市场营销者的任务，是向市场和公众展示产品能带来的的利益或能提供的服务，而不能仅仅局限于描述产品的形貌，因为这只是表面的，不是消费者所关注的。否则，企业将难免出现“市场营销近视”的症状，也就是在市场营销管理中缺乏远见，只看见自己的产品质量好，看不见市场的真正需要，最终使企业经营陷人困境。
但是，现代企业间的竞争不再是单一层次上的竞争，也不是局部的产品、资源的竞争，而是在各个层次上展开的立体的全方位的整体性实力的竞争。企业不仅仅是在有形的“硬件”上展开竞争。而是越来越集中在无形的“软件”上的竞争。应运而生的，就是企业和产品的形象竞争战略。形象竞争战略与企业的市场营销互相关联、密不可分，成为市场营销组合战略的重要构成部分。从企业形象营销的实践看，企业的公众形象已成为营销战略的左膀右臂。公众形象，或称企业和产品的名声，就是公众是如何看待企业及其产品服务的。具体地讲，企业公众形象指的是各行各业的人，如顾客、供应商、股东、金融机构、销售商、竞争者、媒体单位、社区居民及政府机构对企业的看法的综合。
把市场营销组合因素概括为“4P”的理论[14] 在市场营销研究领域统治了很长时间。后来，现代营销学之父、美国著名营销学家菲利普·科特勒提出了“大市场营销”的新观点，也就是在传统的产品、定价、分销渠道、促销“4P”的基础上，再加上政治力量和公共关系“2P”[15]，这两个“P”实际上是“企业形象”或企业的“公众形象”。“企业的公众形象因而成为营销组合中不可缺少的一个重要因素。”[16]
法律也一样。我们不能闭门造车，在法律领域的圈子里打转。法治的真正实现取决于公众对法律的普遍认同感，作为产品的法律必须推向市场、推向公众。得到大众的认可和接受，法律的价值价值才有实现的可能。法律之所以在社会生活中有存在的价值，乃在于它能够为人们提供一种解决纠纷和矛盾的机制。人们需要法律不是羡慕法律的至高无尚和深不可测而是因为它有实实在在的用途，但人们是否选择法律、是否在内心里彻底尊重、崇敬法律，与法律在大众心目中的形象有着密切的关系。
产品的形象是企业的生命。没有好的产品形象，就没有好的销售市场。根据法律和市场上的产品的相似性，研究法律的公众形象是很有必要性、很有现实意义的。法律作为一种产品，只有摆正自己的位置，才能更大程度地为社会所接受；或者使受到法律制裁的人对法律心服口服，从而维护法律的权威与尊严。在这方面，珠海市人民检察院的改革实践是一个典型。
珠海市人民检察院在改革实践中创造性地提出了“人文关怀”司法模式，坚持追求执法办案和法律监督过程中高层次的“文明、公正和规范”，使“依法办案、文明执法”真正落到实处。“法律震慑为基础，政策开导为根本，以情感人为导向”的办案新方式，使犯罪嫌疑人由当初的抗拒、回避，到接受现实，最终理解、感激和信任；并使其家属不仅在认识上转弯，而且在情感上转弯，由此达到化解可能激化的社会矛盾和隐患的目的。此事引起了学界的密切关注，可谓我国司法改革征途中一次大胆的探索。这一探索使得珠海的检察干警在两个极端目标上同时取得了游刃有余的效果：实现了职务犯罪案件的三个百分百，实现了变游击战为系统战，变孤军作战为群体战的职务犯罪案件的侦查策略。“同时，检察机关的执法活动与党和政府、人民特别是犯罪人家属之间形成了一种和谐的状态。” [17]这是一种以人为本的理念，体现了刑事司法中的人文关怀，改变了法律在大众中的形象。
笔者认为，珠海市检察院在“人文关怀”司法模式改革中，始终注意的是外界公众对检察院或者说我们的法律的评价。法律给大众的形象应该是怎么样的？我们的法律究竟要以什么样的面貌出现在大众面前？难道还是过去那种“抓人、判刑”的形象？
在中央电视台《东方时空》节目中，当主持人问及如何贯彻“以诚待人，以善处事”方针时，珠海市人民检察院的检察长杨金华先生说：“往年我们没有这样做，确确实实案子办得也不少，也都是大要案，也没办错。但是被告人，包括家属对我们工作有误解，有意见，社会效果不理想。后来当时我们有一个计算，就说假如我们这样办案，一个案件有五个人，包括犯罪嫌疑人及其家属对我们的工作有抵触的情绪，然后每个人又分别影响五个人，那么一个案件，我们的对立面可能就有二十五个人。我们按照这样的办法来办案，案件办得越多，对立面就越大。这样的话，对于我们下来的执法环境就会受到更多的负面因素的影响。”[18]事实上，光靠威武，光靠恐吓，光靠压，并不能在根本上解决问题。最后只能压坏了他的身体，使他受到了皮肉之苦，心灵上却没有受到强悍的征服。如果我们的司法机关用一种比较平和的理念去面对我们的服务对象，不管他是否有犯罪的嫌疑，都始终以常人心态对待并晓之以理、动之以情，给予必要的关怀和照顾，那么只要他还不是冷血的话，即使是再顽固再狂妄的人，也会为人间的这种温情所打动。这种做法绝对不仅仅是“保障人的基本权利”这么简单。更重要的是，它使我们面对的对象得以改变对法律的看法。想想看，如果珠海检察院的“人文关怀”司法模式得以长期坚持并在大范围推广（目前尚仅限于职务犯罪），大众心目中检察院“只会抓人去判刑”的形象就会改变。检察院的工作将会得到更多公众更大力度的支持。
可见，法律的形象绝对不是可有可无的。法律在大众心目中的形象直接影响执法环境。正如一件产品，如果得不到消费者的青睐，就无法扩大其影响力，就不可能有很好的销路。但法律是否应该关注其本身形象，取决于这个国家的法制传统。当大众内心深处都有“法律”的一席之地时，法律就无须再来一场产品推广运动了。英美国家较早地就完成了法律的“推销”活动，法治观念已经深入人心。美国通过立法尽量把多如牛毛的大大小小的事情归入法律的范畴，并且使之深入人心，我们在评论一件事好不好的时候，美国民众通常只是用“法”字武装的眼光去评判：“这是合法的”或者“这是非法的”。但在中国，传统社会数千年连绵未断的历史其实就是一部专制统治史，不曾中断的所谓法律文化“也始终在精英文化轨道上滑行，没有大众法律文化的新生和成长。”[19]大众在面临纠纷或矛盾冲突的时候很多情况下并不会想到法律。这是我们的法律没有打开销路的缘故，这与法律自身的宣传是直接相关的。
作为产品的法律应在市场中塑造自己的公众形象
从市场营销角度看，影响产品销售的原因很多，但最重要的是消费者的购买行为和产品本身质量和宣传及其对消费者造成的影响。下面我们来对其中的切合点进行具体的分析。
一、影响消费者购买行为的因素与影响大众对法律看法的因素具有一致性。
影响消费者购买行为的因素包括文化因素、心理因素和个人因素等。消费者对一件产品的选购是一个很复杂的心理和观念、利益和效率的全方位考量过程。作为一个理性人，每个人都会凭借自己所拥有的资源去寻求最佳的目标产品。而资源并不限于硬件上的“金钱”和能耐，更有深深影响消费者购买行为决策过程的文化、心理等大背景。
首先，从文化因素看，文化是引发人们的愿望及行为的最根本原因。现代营销学之父菲利普·科特勒把文化因素置于影响消费者购买行为的因素的首位，认为“文化在消费者行为中起着最广泛、最深刻的影响” [20]。而公众对法律的看法和印象更是深深地打上了中国传统文化的烙印。“法律问题从一开始就明显不仅仅是法律问题，同时也是文化问题。”[21]
我国历史上是一个缺少民主和法制传统的社会。在父系家族制度确立之后，家族首长的特权淹没了平等精神，从而窒息了原始民主，促成部落联盟的只有战争和实力，而在部落联盟中，有势力的氏族成为领袖，自上而下的集中的权力格局确立了，并牢牢地扎下了根。于是，实力便是权势，权势便是政治的基础。这不仅决定了政体，也决定了法律的形象，以暴力为后盾的刑法便自然发达起来了。在漫长的封建社会国家强权用冰冷无情的法律锁链，从内部和外部两个方向把个人牢牢束缚在土地上、家族中。这就是我们这块土地上的先人们心中的法律形象。人们的思想观念、心理习惯、行为方式当中，至今还有许多旧的传统烙印，妨碍着法制建设的深入。法制建设是一项巨大的社会改造工程，并不是可以轻易地完成，一蹴而就的。
传统的 “重礼轻法”封建文化对人们的影响的至深的，很多人至今仍对一些观念坚信不移，认为法和法制的职能只是惩治犯人、坏人，多半与自己的正常生活无关，因此不懂得用法[22]来保障自己的权益。“长期以来，不少人所理解的法律是作为镇压阶级敌人、管理国家和社会的工具而存在的。”[23]许多老百姓一提到法[24]，往往想到的就是犯法、拘押、审讯、坐牢等等，产生某种恐惧。与这一点相联系的，则是许多司法部门和人员多有衙门作风，缺少服务意识，对执法对象态度简单生硬，甚至严刑逼供，对法律本身也不尊重，将其视为己物，执法犯法……这两种情况相互迭加，就严重地歪曲了我国法制的性质，损害了法律的形象。
山西省信访条例
山西省人大常委会
山西省信访条例(2010修订)
（1996年8月1日山西省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，2010年5月27日山西省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订）
第一章 总 则
第一条 为保护信访人的合法权益，维护信访秩序，促进社会和谐稳定，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织（以下简称信访人）采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。
前款所称国家机关，是指本省行政区域内的各级国家权力机关以及行政机关、审判机关和检察机关。
第三条 信访工作坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。
第四条 省、设区的市、县（市、区）应当建立、健全信访工作联席会议制度。信访工作联席会议应当至少每半年召开一次，通报本地区信访工作开展情况，研究解决信访工作的重大问题。
设区的市、县（市、区）应当根据信访工作需要开展联合接访工作，为信访事项的提出、办理提供便利条件。
第五条 国家机关实行信访工作领导责任制和过错责任追究制，接受社会监督。
国家机关主要领导是第一责任人，主管信访工作的领导负直接责任，其他领导成员按照分工负相应责任。
第六条 国家机关应当加强信访工作，畅通信访渠道，认真处理来信、接待来访，听取人民群众的意见、建议和要求，保障信访工作依法有序进行。
第七条 国家机关信访工作办公经费和处理信访事项的业务经费，列入本级年度财政预算，并予以保障。
第八条 信访人依法提出信访事项受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。
第九条 国家机关应当建立和完善人民建议征集制度。信访人提出的建议、意见，对国民经济和社会发展、改进国家机关工作或者保护社会公共利益有贡献的，有关国家机关应当给予表彰、奖励。
在信访工作中作出突出成绩的单位或者个人，有关国家机关应当给予表彰、奖励。
第二章 信访人的权利和义务
第十条 在信访活动中，信访人享有以下权利：
（一）了解信访工作制度和信访事项的处理程序；
（二）要求信访工作人员提供与信访请求有关的咨询服务；
（三）对有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请；
（四）查询其信访事项的办理情况及结果；
（五）要求对姓名或者涉及个人隐私的事项予以保密；
（六）法律、法规规定的其他权利。
第十一条 在信访活动中，信访人应当履行下列义务：
（一）遵守法律、法规，尊重社会公德，遵守社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利；
（二）如实反映情况，不得歪曲、捏造事实，不得诬告陷害他人；
（三）依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动；
（四）法律、法规规定的其他义务。
第三章 国家机关信访工作责任
第十二条 县级以上人民代表大会常务委员会、人民政府应当设立信访工作机构，配备专职工作人员。
县级以上人民政府工作部门，乡（镇）人民政府、街道办事处应当根据需要设立或者确定负责信访工作的机构，配备相应的专、兼职工作人员。
县级以上人民法院、人民检察院应当设立或者确定负责信访工作的机构，配备相应的工作人员。
第十三条 负责信访工作的机构履行下列职责：
（一）受理、转交信访人提出的信访事项；
（二）承办有关信访事项；
（三）为信访人提供法律、法规和政策咨询；
（四）分析、研究信访情况，提出完善政策和改进工作的建议；
（五）法律、法规规定的其他职责。
县级以上国家机关负责信访工作的机构除履行前款规定的职责外，还应当履行综合协调、督促检查等职责。
第十四条 负责信访工作的机构应当向社会公布下列事项：
（一）本机构的通信地址、电子信箱、受理电话、接待场所、来访接待时间；
（二）信访事项的受理范围；
（三）与信访工作有关的法律、法规、规章，工作制度和信访事项的处理程序；
（四）查询信访事项办理情况的方式；
（五）其他事项。
第十五条 省、设区的市、县（市、区）国家机关应当设立负责人信访接待日，由负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待时间和接待地点向有关国家机关负责人当面反映信访事项。
乡（镇）人民政府和街道办事处负责人应当随时接待来访。
第十六条 国家机关应当加强矛盾纠纷排查化解工作，采取措施，及时排查、化解可能引发信访事项或者影响社会稳定的矛盾和突出问题。
第十七条 国家机关应当加强信访工作人员的教育和培训，提高信访工作人员的素质和工作水平，为信访工作创造必要的工作条件。
第十八条 信访工作人员应当遵守下列规定：
（一）文明接待，对依法不予受理的信访请求，应当告知信访人并做好解释、疏导工作；
（二）依法、及时处理信访事项，不得推诿、敷衍、拖延；
（三）严格保密制度，不得泄露控告人、检举人的姓名和控告、检举的内容；
（四）对信访人查询信访事项办理情况，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当如实答复，不得拒绝；
（五）妥善保管信访材料，不得丢弃、隐匿、毁损或者篡改；
（六）与信访人或者信访事项有直接利害关系的，应当回避；
（七）公正廉洁，不得利用职权徇私舞弊、索贿受贿。
第四章 信访事项的提出和受理
第十九条 信访人通过书信、电子邮件、传真提出信访事项，应当如实载明信访人的姓名（名称）、住址、联系方式，请求事项、事实和理由。
第二十条 信访人采用走访形式提出信访事项，应当持本人有效身份证件及相关材料到有关国家机关反映，受理机关应当做好记录。多人提出同一信访事项，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十一条 无民事行为能力人或者限制民事行为能力人可以由其监护人代其提出信访事项。
第二十二条 负责信访工作的机构受理属于本国家机关职责范围内的信访事项。
对不属于本国家机关职责范围内的信访事项，应当告知信访人向负责受理的国家机关提出；对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项，应当告知信访人依法向司法机关、仲裁机构或者行政复议机关提出。
第二十三条 信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上一级国家机关提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第二十四条 各级人民代表大会或者县级以上人民代表大会常务委员会受理下列信访事项：
（一）对本级人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规，通过的决议、决定的意见和建议；
（二）对本级人民政府的决定、制定的规范性文件的意见和建议；
（三）对本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的意见和建议；
（四）对本级人民代表大会及其常务委员会选举、决定任命、批准任命的国家机关工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（五）对本级人民代表大会代表、人民代表大会常务委员会组成人员以及人民代表大会常务委员会机关工作人员的建议、批评、意见和违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（六）对下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议、决定的意见和建议；
（七）对本级人民法院发生法律效力的判决、裁定，对本级人民检察院作出的处理决定，依法提出申诉后，人民法院、人民检察院未依法办理的；
（八）依法应当受理的其他事项。
第二十五条 各级人民政府及其所属工作部门受理下列信访事项：
（一）对人民政府及其所属工作部门的工作提出的建议和意见；
（二）对人民政府及其所属部门的规章、决定、命令等规范性文件的建议和意见；
（三）对人民政府及其所属工作部门工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（四）对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（五）对提供公共服务的企业事业单位及其工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（六）对社会团体或者其他企业事业单位中由行政机关任命、派出的人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（七）对村民委员会、居民委员会及其成员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（八）依法应当受理的其他事项。
第二十六条 各级人民法院受理下列信访事项：
（一）对人民法院工作的建议和意见；
（二）对人民法院及其工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（三）依法应当受理的其他事项。
第二十七条 各级人民检察院受理下列信访事项：
（一）对人民检察院工作的建议和意见；
（二）对人民检察院及其工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；
（三）依法应当受理的其他事项。
第五章 信访事项的办理和督办
第二十八条 国家机关对受理的信访事项，应当按照下列方式办理：
（一）属于本机关职责范围内的信访事项，应当直接办理；
（二）属于其他国家机关或者下级国家机关职责范围内的信访事项，自受理之日起5日内转交有关国家机关，并告知信访人；
（三）收到转交信访事项的国家机关，应当在15日内决定是否受理，决定不予受理的，应当自决定之日起5日内附书面意见，退回转交机关。
第二十九条 国家机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由，并要求有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向有关组织和人员调查。
第三十条 国家机关办理信访事项，应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长办理期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、法规另有规定的，从其规定。
第三十一条 对信访事项有权处理的国家机关经调查核实，应当按照下列规定，分别作出处理：
（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策的，予以解决；
（二）请求事由合理，但因客观条件不具备难以解决的，做好解释工作；
（三）请求缺乏事实根据，不符合法律、法规、规章或者有关政策的，做好说服教育工作。
信访人对国家机关作出的信访事项处理意见不服，申请复查、复核的，按照国家和省有关规定办理。
第三十二条 承办信访事项的国家机关对交办的信访事项应当在办结之日起5日内向交办信访事项的国家机关书面报告办理结果。
交办信访事项的国家机关对承办信访事项的国家机关办理信访事项的报告，认为事实不清或者处理不当的，应当退回承办机关重新办理，重新办理期限不得超过30日。法律、法规另有规定的，从其规定。
第三十三条 国家机关可以就重大、复杂、疑难的信访事项举行听证。
第三十四条 县级以上国家机关负责信访工作的机构发现承办机关有下列情形之一的，及时督查并提出督办建议：
（一）未按规定期限办结信访事项的；
（二）未按规定程序办理信访事项的；
（三）未按规定报告交办信访事项办理结果的；
（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；
（五）不执行信访处理意见的；
（六）其他需要督办的情形。
收到督办建议的国家机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳督办建议的，应当说明理由。
第三十五条 县级以上国家机关负责信访工作的机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的国家机关工作人员，可以向有关国家机关提出给予处分的建议。
第六章 信访秩序
第三十六条 在信访活动中，信访人不得有下列行为：
（一）非法聚集，影响国家机关、公共场所正常秩序的；
（二）围堵、冲击国家机关或者重要活动场所，冲闯公安机关设置的警戒带（线）、警戒区的；
（三）拦截车辆或者妨碍公共交通的；
（四）携带危险物品、管制器具的；
（五）对国家机关工作人员侮辱、殴打、威胁或者非法限制人身自由的；
（六）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（七）煽动、串联、胁迫、利诱、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（八）其他妨害国家和公共安全以及扰乱公共秩序的行为。
第三十七条 负责信访工作的机构对生活不能自理的信访人，应当通知其所在单位、监护人或者户籍所在地人民政府将其接回；对不能控制自己行为、妨碍信访秩序的信访人，应当通知所在地公安机关将其带离信访接待场所，并按照国家有关规定予以处理。
第三十八条 多人走访的，负责信访工作的机构应当及时与有关部门联系，共同做好疏导、说服和处置工作；必要时启动应急预案，由负责信访工作的机构所在地公安机关协助维持现场秩序。
第七章 法律责任
第三十九条 国家机关及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）对应当受理、转交的信访事项不受理、不转交的；
（二）丢弃、隐匿、毁损、篡改信访材料的；
（三）泄露信访秘密或者将控告、检举材料擅自转交给被控告、检举的单位和人员的；
（四）推诿、敷衍、拖延办理信访事项或者未按规定期限办结信访事项的；
（五）处理决定违反有关法律、法规或者政策的；
（六）适用法律、法规错误或者违反法定程序的；
（七）拒不执行有关国家机关作出的支持信访请求意见的；
（八）打击报复信访人的；
（九）利用职权徇私舞弊、索贿受贿的。
前款所列行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 信访人歪曲捏造事实、诬告陷害他人的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 信访人违反本条例第三十六条规定，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育，仍不停止其行为的，由当地公安机关予以警告或者制止，并将其带离现场；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十二条 本省行政区域内的人民团体、社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。
第四十三条 对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。国家另有规定的，从其规定。
第四十四条 本条例自2010年7月1日起施行。
