德阳市人民政府办公室关于印发《德阳市政府投资建设项目管理办法（试行）》的通知
四川省德阳市人民政府办公室
德阳市人民政府办公室关于印发《德阳市政府投资建设项目管理办法（试行）》的通知
各县（市、区）政府、德阳经济技术开发区管委会，市级各部门：
《德阳市政府投资建设项目管理办法（试行）》已经市政府七届六次常务会议审议通过，现印发你们，请认真遵照执行。
2012年7月9日
德阳市政府投资建设项目管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为适应社会主义市场经济和投融资体制改革的需要，完善投资责任制和风险约束机制，建立健全民主、科学的政府投资项目决策制度和组织实施程序，形成政府决策、部门监管、市场运营的政府投资项目建设管理体制，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所指的市级政府投资建设项目，是指由市级行政企事业单位组织实施，使用上级及本级财政一般预算、基金预算、预算外资金、政府性融资、行政事业单位自筹资金、接受捐赠、国外政府贷款、国际金融组织贷款等财政性资金投资建设的固定资产项目。
多元主体投资的项目中，政府投资为主或政府投资占主导地位的项目，按政府投资建设项目进行管理。
第三条 政府投资项目的决策、管理和建设必须坚持以下原则：
（一）建立民主化和科学化的决策制度，实行集体决策。
（二）严格执行基本建设和技术改造项目监管制度，确保工程质量和投资效益。
（三）遵循政企分开原则，实行投资、建设、运营管理“三分离”的项目管理体制。
第四条 政府投资项目严格实行计划管理。编制投资计划的依据是国家有关法律法规和政策、德阳市国民经济和社会发展计划、城市规划以及实际需要。
第五条 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，推进科技进步和高新技术产业化等。
第二章 部门权责
第六条 发展和改革部门是政府投资主管部门（下称“投资主管部门”），负责本级政府各行业投资项目的储备和政府投资项目审批等综合监督管理。
财政部门负责政府投资项目资金监督管理，包括项目资金预算筹措、政府投资项目的政府采购监督管理、财务活动的监督，审定招标项目控制价，对工程项目竣工（财务）决算进行审核、批复。
审计部门负责对政府投资项目资金的管理、使用及概算、预算、结算、决算情况进行审计监督，对政府投资重点建设项目进行跟踪审计。
监察部门负责对政府投资项目实施过程中相关单位和工作人员履职和廉洁情况进行行政监察。
住建、交通、水务等部门负责项目规划建设方案的制定和项目的编制工作，并负责建设项目相关建设手续的审批及项目实施建设的监管工作。
国土部门负责建设项目土地报征及拆迁等工作。
建设项目用地范围内的拆迁工作按属地原则由当地政府负责。
环保及其他相关职能部门，按各自职责对政府投资项目进行审批、管理和监督。
第七条 住建、交通、水务、国土等政府部门原则上不作为政府项目投资的业主，在政府投资项目中只作为行业主管部门，各自履行审批、监管和监督的职责。
第八条 政府投资项目业主承担建设项目的筹（融）资、投资、建设、营运管理、债务偿还，确保政府投资的建设项目工程按时保质完成。
第三章 项目管理体制
第九条 投资管理
（一）政府投资公司作为政府投资建设项目业主，由市政府委托其行使政府投资者和资产所有者的职责，负责政府投资建设项目资金的使用和管理，开展投资、融资和资本运营业务。
（二）市级投资形成的国有资产存量，在对其进行清理、鉴别和分类，通过产权界定、资产评估和汇总登记后，分别划转到相关投资公司作为其运作资本。投资人参与负责国有资产的管理和运作，监督、跟踪资产运行，收回盘活的资金。
（三）投资公司应按现代企业制度建立和运作，强化法人责任制，建立自我约束机制，确保政府投资的安全和效益。投资公司要以资本运营和项目融资为主，广开渠道，切实担负起为政府投资项目筹措资金的职能。
（四）政府安排的投资项目和投资公司安排的投资项目必须纳入预算管理，由市发改委和行业主管部门综合平衡后按基本建设程序办理。
投资公司的投资收益、资产变现收入及融汇资金要纳入全市固定资产投资计划，主要用于政府投资项目。国有独资和控股公司由市政府派任财务监管员，对投资公司的投资、收益和分配情况进行日常监督。
第十条 建设管理
（一）政府投资项目经市投资主管部门批准立项或可研报告后，由政府专门负责建设项目的实施管理机构或专业工程建设管理公司进行代建管理，对确定由专业工程建设管理公司代建的项目，由投资公司负责以招标或委托形式，选择符合资质要求的工程建设管理公司对项目建设实施专业化管理，项目管理实施机构负责控制投资质量、安全、工期；负责提出工程实施用款计划，按月上报工程进度情况，进行工程竣工结算和工程决算；负责移交合格工程，向使用单位移交项目档案资料；负责生产试运行及工程质保期管理，提交项目评价报告；协助办理土地征用、规划许可等相关手续；以及合同规定的其他工作，直到工程竣工验收。
（二）投资公司根据工程建设项目实施管理机构提交的工程进度用款计划，以合同履约形式将项目资金按进度拨付给施工单位，并监控资金使用、工程建设进度、规模、标准等。
（三）培育项目管理中介市场，大力发展综合性和专业性工程建设管理公司，提高重大建设项目管理水平。
第十一条 运营管理
（一）政府投资项目竣工验收后，由工程建设管理公司移交给投资公司。投资公司按项目性质移交给政府指定的单位使用和管理，或通过公开招投标选择相应的项目运营管理公司，负责项目的运营管理。
（二）运营管理市场为开放式市场，项目运营管理公司实行企业化运作，不受地区、所有制限制。
（三）政府有关部门应按国家有关法律法规和政策对项目的运营管理实施监督管理，不得直接参与项目的运营管理，不得从中获取收益。
第四章 项目的审批管理
第十二条 遵循“规划一批、论证一批、批准一批、建设一批”的原则，住建、交通、水务等各行业主管部门根据本部门建设需要编制项目前期规划，组织项目可行性论证，完成方案设计后报经投资主管部门和财政部门综合平衡报政府，作为政府投资决策的重要依据。项目经政府批准后向项目业主单位下达政府投资项目计划。
第十三条 政府根据规划建设需要和财政状况，决定本年度政府投资建设项目计划，确定项目的业主单位及建设方式。建设方式主要采取代建制。
第十四条 政府年度投资建设项目计划确定后必须严格执行。政府年度投资项目需要调整的，由行业主管部门向投资部门申报，投资主管部门会同财政等相关部门提出调整方案，报政府批准后实施。
第十五条 政府投资项目审批程序为：项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审批、施工图设计审查、竣工决算审核。
第十六条 采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算。
以投资补助、转贷、贴息的方式安排政府投资资金的，应当审批资金申请报告。
第十七条 项目建议书、可行性研究报告、概算的审批由市投资主管部门负责。初步设计和施工图的审查，按项目性质分别由市住建、水务、交通等管理部门负责；竣工决算的审核由市财政和审计部门负责。
第十八条 项目建议书由项目业主提出，项目总投资在500万元人民币以下的（含500万元），将项目建议书、可行性研究报告合并以实施方案形式编制报投资主管部门审批；总投资在500万元以上的项目按基本建设程序报市投资主管部门审批。
第十九条 项目的可行性研究报告应由投资公司委托有资质的中介机构进行编制，报市投资主管部门审批。
第二十条 初步设计和施工图设计文件必须由有相应资质的设计单位进行编制，由投资公司报市行业主管部门审查。初步设计应明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、设计概算、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等，并达到国家规定的深度。
第二十一条 工程概算由项目业主报市投资主管部门审批。项目审批部门在审核项目初步设计概算时，应当组织有关机构进行评审后核定。经审核的初步设计概算应作为控制投资的依据。
概算总投资包括项目建设所需的各项费用，不得超过可行性研究报告审定的估算总投资的10%。凡概算总投资超过可行性研究报告批准估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须重新报批。
第二十二条 项目完成规划、征地、施工图设计、“三通一平”等前期准备工作、建设资金落实、具备施工条件后，由项目业主报市发改部门下达投资计划。
第二十三条 投资公司在工程结算审核后90日内，将完整的竣工财务决算资料送财政部门或者审计部门，经财政部门或审计部门审核后，投资公司以财政部门的决算批文作为固定资产交付使用手续，同时抄报国有资产管理部门。
第五章 资金管理
第二十四条 政府用于固定资产投资的资金，每年编制预算时由市财政、市发改会同行业主管部门编制《德阳市年度政府固定资产投资财政性资金来源报告》(以下简称《报告》)，报市政府审查并作为安排次年政府固定资产投资的总量依据。
第二十五条 用于投资的财政性资金的使用安排，由市发改、财政部门会同市行业主管部门提出建议报市政府审查。市政府批准后，市发改部门列入政府投资项目年度投资计划，市财政部门严格按照《财政基本建设支出预算管理办法》和项目年度计划进行预算支出管理。
第二十六条 有关部门和单位每年要对“政府拥有的各类资金中用于固定资产投资的部分”全年的收支使用情况进行决算，由市财政部门负责会同有关部门编制决算报告。
第二十七条 部分使用财政性资金的政府投资项目，在项目可行性研究报告审批阶段，必须出具经过金融机构和市财政部门审查的其他资金来源证明。此类项目的其他资金原则上必须与财政性资金同步按比例投入。
第二十八条 盘活国有资产存量筹集的资金，包括国有资产变现的收入和以国有资产融汇的资金，要按照“集中管理、统一使用、突出重点”的原则进行运营，并纳入全市固定资产投资计划管理。
第六章 项目监督
第二十九条 投资主管部门、行业主管部门、财政部门、审计部门、监察部门和其他有关部门依据相关法律、法规和本办法，在各自职责范围内，对政府投资项目进行监督检查。
第三十条 建立政府投资项目稽察制度，由市政府投资项目稽察办公室负责市政府投资项目日常监督管理工作。
第三十一条 政府投资项目实行工程质量终身负责制。政府投资项目的相关责任人按各自的职责对工程质量终身负责。
项目业主单位主动配合和接受发改、财政、审计、监察等职能主管部门的监督和检查，主动接受社会媒体和舆论的监督。
第七章 法律责任
第三十二条 投资主管部门和有关部门有下列行为之一的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照相关规定给予处分：
（一）违反本办法规定批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算、资金申请报告的；
（二）未按规定拨付建设资金的；
（三）强令或者授意项目单位违反本办法规定的；
（四）因故意或重大过失造成重大损失的；
（五）其他违反本办法规定的行为。
第三十三条 政府机关及有关单位的工作人员在项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政或法律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第三十四条 项目单位有下列行为之一的，投资主管部门和有关部门责令限期整改、暂停项目或者暂停资金拨付；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，三年内禁止其负责使用政府投资资金项目的管理工作，并视情节轻重依法追究其行政或法律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
（一）提供虚假情况骗取政府投资资金的；
（二）未按规定履行有关程序擅自开工的；
（三）未经批准擅自提高或者降低建设标准，改变建设内容，扩大或者缩小投资规模的；
（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（五）未及时办理竣工验收手续，或者未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；
（六）已经批准的项目，无正当理由未及时实施或者完成的；
（七）其他违反本办法规定的行为。
第三十五条 有关咨询评估机构在咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，投资主管部门和有关部门根据其情节轻重，遵循中介机构管理办法进行处理，并禁止其有限期甚至无限期在本区域内从事政府投资项目的咨询评估工作；造成损失的，依法承担赔偿责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第三十六条 使用政府投资资金的项目发生重大质量事故的，依法追究项目单位和勘察设计、施工、监理单位，以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
第八章 附则
第三十七条 本办法由市发改委负责解释。
第三十八条 本办法自发布之日30日后施行，自施行之日起有效期为2年。
第三十九条 各县（市、区）、德阳经济技术开发区政府投资建设项目管理可依据本办法，结合本地实际参照执行。
[案情]
2012年6月20日下午，被告何庆阳驾驶赣C8L331小客车由南山花苑往丰润桥行驶至南山东路钱江水泥店门口路段时，由于未与前方车辆保持必要的安全距离将吴小菊驾驶的H1618超标电动车（后载周菊芬）追尾相撞，造成周菊芬受伤后经医院抢救无效死亡、吴小菊受伤及两车损坏的重大道路交通事故。经铜鼓县公安局交警大队铜公交认字（2012）第33号《道路交通事故认定书》认定，被告何庆阳负全部责任，吴小菊和周菊芬不负责任。此肇事车辆车主为被告何恬，该车在被告人保财险宜春市分公司袁山大道营销服务部投保了交强险（死亡赔偿金最高赔偿限额为11万元，财物损失最高赔偿限额为2000元）和第三者责任险（最高赔偿限额为30万元，不计免赔），保险期间自2012年3月2日起至2013年3月1日止。周菊芬系1948年11月27日出生，2012年6月20日至2012年6月24日在铜鼓县人民医院共住院治疗5天，费用合计6092.22元。周菊芬与儿子李庆国共同生活，其全家的责任田分别于2011年8月28日和2011年8月31日全部被政府征收用于城市公园人工湖和安置用地工程，目前李庆国所在温泉镇温泉村花桥组土地基本上已全部征收，该组村民全部属于失地农民。
[判决]
死亡赔偿金是按城镇标准还是按农村标准计算，不能简单地以公安机关的户籍登记为依据。在确定赔偿标准时应根据具体案件的实际情况进行审查。根据最高人民法院在（2005）民一他字第25号《经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》中明确答复：“人身损害赔偿案件中，残疾赔偿金、死亡赔偿金和被扶养人生活费的计算，应当根据案件的实际情况，结合受害人住所地、经常居住地等因素，确定适用城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的标准。”机动车交通事故受害人户籍为农村的，是否按城镇标准计算赔偿费用，应着重从受害人经常居住地及主要生活来源等因素考虑。受害人周菊芬虽然为农村居民户口，但根据现有证据证明，其土地已被征收，为失地农民，其主要收入来源已不能依赖于土地，其生产、生活和消费地都在县城中心区，在日常生活、子女教育、医疗卫生等领域内的开支与城镇户口的居民相比已无甚区别，根据公平和利益原则，当其人身受损时应参照城镇居民的标准计算赔偿额。故在确定其死亡赔偿金时应依据2011年度江西省城镇居民的相关标准计算，死亡赔偿金为297415元。
[评析]
随着城镇化、工业化进程的加快，越来越多的城郊或农村变成了城市或者各种各样的开发区，随之而来的是越来越多农民的土地被征收或征用。被征收土地的农村居民，有的被纳入城市管理而转为了城镇户口，有的未被纳入城市管理仍为农村户口，即所谓失地农民。在人身损害赔偿案件中，对失地农民残疾赔偿金、死亡赔偿金的计算，是适用城镇居民标准还是农村居民标准？
《最高人民法院关于审理人身损害案件适用法律若干问题的解释》针对城镇居民和农村居民，确定了不同的赔偿标准。在审判实践中，一般是根据户籍登记来区分城镇居民和农村居民，但如果仅仅以户籍登记来区分城镇居民和农村居民的赔偿标准则过于简单和绝对。最高人民法院民一庭(2005）民他字第25号《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》答复，“人身损害赔偿案件中，残疾赔偿金、死亡赔偿金和被扶养人生活费的计算，应当根据案件的实际情况，结合受害人住所地、经常居住地等因素，确定适用城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的标准。”人身损害赔偿案件中，受害人残疾赔偿金、死亡赔偿金的计算，主要依据受害人的户籍、住所地、经常居住地等因素，确定适用城镇居民或者农村居民标准。受害人为农村户口，但在城市经商、居住，经常居住地和主要收入来源地均为城市的，有关损害赔偿费用应当根据当地城镇居民标准计算。
对作为失地农民的周菊芬的有关赔偿，是应该按照城镇居民的标准还是按照农村居民的标准来进行计算的问题，成为了本案的争议焦点。在审理本案的过程中，法院根据案件实际情况，结合受害人失地的原因、受害人住所地是否纳入城镇规划范围等因素综合予以考虑。因国家征收而失去耕地，户籍为农村户口的受害人，赔偿权利人举证受害人的住所地已纳入或者应当纳入城镇规划范围，只是户籍未转为非农村户口的，要求按城镇居民标准计算残疾赔偿金、死亡赔偿金，予以支持。受害人住所地不符合应纳入城镇规划条件的，赔偿权利人要求按城镇居民标准计算残疾赔偿金、死亡赔偿金，不予支持。以土地耕作为生的人才能称其为农民，而周菊芬已经失去土地，他的生活已融入了城市。虽然从目前的立法上来讲，并没有任何的法律、法规和司法解释以具体的条文明确规定过失地农民可以比照城镇居民的标准来计算伤残赔偿金，但从我国民法所确立的“公平原则”出发，其在日常生活、子女教育、医疗卫生等领域内的开支与城镇户口的居民相比已无甚区别，当其人身受损时应参照城镇居民的标准计算赔偿额。
（作者单位：江西省铜鼓县人民法院）
