中国证券监督管理委员会关于做好西北永新化工股份有限公司（筹）股票发行工作的通知

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浙江省温州市人民政府


温州市行政规范性文件备案审查办法

温政令〔2010〕第119号


　　第一条 为了加强对行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，维护社会主义法制统一，保障政令畅通，根据《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》和《浙江省行政规范性文件管理办法》等法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本市行政区域内的行政规范性文件备案审查工作,适用本办法。

　　国家实行垂直管理部门的行政规范性文件备案审查工作，依照国家有关规定执行；国家没有规定的，可以参照本办法执行。

　　县级以上人民代表大会常务委员会对本级人民政府行政规范性文件的备案审查工作，不适用本办法。

　　第三条 本办法所称行政规范性文件，是指行政机关依照法定权限和程序制定的，涉及或者影响不特定的公民、法人和其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。

　　行政机关的内部工作制度，人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，对具体事项的通报、通知、批复以及行政处理决定等，不属于行政规范性文件。

　　第四条 本办法所称行政机关，是指下列机关：

　　（一）市、县（市、区）、乡镇人民政府，街道办事处；

　　（二）县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门。

　　法律、法规授权实施公共管理的组织，适用本办法有关行政机关的规定。

　　第五条 行政规范性文件备案审查，应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

　　第六条 县级以上人民政府是本行政区域内行政规范性文件的备案审查机关，其法制工作机构具体负责行政规范性文件的备案审查和监督管理工作。

　　市级人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门是本系统行政规范性文件的备案审查机关，其法制工作机构具体负责行政规范性文件的备案审查工作。

　　第七条　行政规范性文件应当自发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：

　　（一）县（市、区）人民政府、乡镇政府（街道办事处）制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案;

　　（二）县级以上人民政府所属的工作部门、实行省以下垂直管理的部门制定的行政规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案；

　　（三）两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由主办的行政机关报送备案。

　　第八条 行政规范性文件报送备案时，应当提交下列材料:

　　（一）备案报告1份；

　　（二）正式文本一式5份；

　　（三）制定说明一式5份；

　　（四）以上材料的电子文本。

　　第九条 行政规范性文件制定说明，应当包括下列内容：

　　（一）制定行政规范性文件的依据、必要性、制定过程；

　　（二）制定行政规范性文件所要解决的主要问题；

　　（三）规定权利、义务及法律责任的依据；

　　（四）其他需要说明的问题。

　　第十条 备案审查机关收到制定机关报送备案的行政规范性文件材料后，应当根据下列情况分别作出处理：

　　（一）不属于行政规范性文件的，应当及时告知制定机关不受理；

　　（二）不属于本机关备案审查职权范围的，应当及时告知制定机关不受理，并告知制定机关向有关机关报送备案；

　　（三）材料不齐或者不符合规定形式的，应当在5日内通知制定机关限期补正材料；

　　（四）材料齐全、符合规定形式，或者按照备案审查机关要求提交全部补正材料的，应当及时受理并予以登记。


　第十一条　备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构对报送备案的行政规范性文件，应当自受理登记之日起30日内进行审查。确需延长审查期限的，须经本机关负责人批准。

　　第十二条　备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构对报送备案的行政规范性文件，应当就下列事项进行审查:

　　（一）是否超越法定权限、违反法定程序；

　　（二）是否违反法律、法规、规章和上级行政规范性文件；

　　（三）是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费或者其他应由法律、法规、规章设定的事项；

　　（四）是否违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织的权利；

　　（五）是否违法增加公民、法人和其他组织的义务；

　　（六）下级人民政府与上级人民政府部门之间、同级人民政府部门之间的行政规范性文件是否协调；

　　（七）其他应当审查的事项。

　　备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构可以要求制定机关在规定期限内说明有关情况；征求有关行政机关意见的，有关行政机关应当在规定期限内回复。

　　第十三条 县级以上人民政府法制工作机构在备案审查中，发现两个以上行政机关制定的行政规范性文件之间对同一事项规定不一致的，应当及时组织协调；不能协调一致的，应当及时提出处理意见，提请本级人民政府决定。

　　第十四条　备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构在备案审查中发现行政规范性文件与法律、法规、规章和上级行政规范性文件相抵触，或者超越法定权限、违反法定程序的, 应当及时通知制定机关自行纠正、暂停执行;必要时,备案审查机关依照职权直接予以撤销或者变更。

　　第十五条　制定机关收到备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构的书面审查意见后，应当在15日内书面回复处理结果。

　　制定机关对审查意见有异议的,可以申请复核。备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。

　　第十六条 公民、法人或者其他组织对行政规范性文件有异议的,可以向制定机关或者备案审查机关提出书面审查申请。行政规范性文件异议处理程序依照《温州市行政规范性文件异议处理暂行办法》（温政发〔2008〕3号）的有关规定执行。

　　第十七条　公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对有关行政规范性文件的审查申请,或者行政复议机关在审查具体行政行为时认为其依据的行政规范性文件不合法的,依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定执行。

　　第十八条　备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构应当定期向社会公布备案审查的行政规范性文件目录。

　　第十九条　制定机关应当于每年1月底前，将本机关上年度制定的行政规范性文件目录，按照本办法第七条规定报送备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构备查。

　　第二十条　县级以上人民政府法制工作机构应当于每年第一季度向本级人民政府报告上一年度行政规范性文件的备案审查情况，同时抄送上一级人民政府法制工作机构。

第二十一条　县级以上人民政府及其法制工作机构应当加强对行政规范性文件备案情况的监督检查, 建立行政规范性文件备案审查统计、检查通报、责任追究等制度，并将备案审查工作纳入法治政府建设考核内容。

　　第二十二条　制定机关有下列情形之一的，由备案审查机关或者县级以上人民政府法制工作机构按照《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》、《浙江省行政规范性文件管理办法》等有关规定，责令限期改正或者通报批评；情节严重或者造成不良后果的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　（一）不报送备案的；

　　（二）报送备案不符合规定的；

　　（三）不执行备案审查意见或者决定的。

　　第二十三条 本办法自2011年1月1日起施行。


如何完善我国担保物权的立法价值

刘成江



　　担保物权作为民法物权制度的重要组成部分，自罗马法以来，就一直受到大陆法各国立法者的高度重视。特别是20世纪以来，“为适应市场经济活动融通资金的需要，担保物权制度甚为发达，其重要性远超过用益物权”。这不仅表现在担保物权的标的范围不断扩大，一切财产皆得为担保物权的客体，而且表现在担保物权的种类和方式日益增多。新型担保方式在具体规则设计上有别于传统担保物权，愈来愈强调担保物权的独立性和流通性，以体现担保物权的投资功能，这就对传统的担保物权理论提出了严峻的挑战。

一、担保物权的定义

　　所谓担保物权，指为确保债务的清偿，在债务人或第三人的特定物或权利之上成立的一种他物权。对该定义，可以分解为以下几点来理解：

（一）、担保物权以确保债务的清偿为目的

　　在物权法结构体系中，他物权可划分为两种类型，即用益物权与担保物权。用益物权是以对物的使用、收益为目的的他物权；而担保物权成立之意旨在于确保债务的清偿。由此可自然推理出，在担保物权成立之时，应当又被担保的债权存在，而担保物权的命运由被担保的债权决定。这一点通常被称为担保物权的附随性。

（二）、担保物权成立于特定物或权利之上

　　担保物权之功能既然在于确保债务的清偿，它不可能在被担保的债权人的财产之上设定，一般是成立在债务人或第三人的财产之上，以此方式迫使债务人清偿债务或借助第三人的信用确保债权人利益的实现。

（三）、担保物权以取得担保物的交换价值为实质

　　担保物权因不以占有、使用、收益担保物为目的，而是为了确保债务的清偿，即实现债权的价值；因此，担保物权以取得担保物的交换价值为实质。

二、担保物权的立法价值

　　担保物权的立法价值就是指担保物权的功能，有的学者认为担保物权主要有两大功能：保障功能和促进功能 。有的学者认为担保物权具有确保债务的履行和促进资本融通的作用。笔者归纳起来，其功能有：

　　一是担保物权是最佳的担保制度。债的担保有多种方式，有人保、物保等。在各种担保方式中，物保具有特别重要的意义。保证担保完全赖于信用，易于浮动，如信用不佳，与无担保无异，债务不能完全履行的危险依旧存在。而物的担保由于债权人独占的取得了特定物或财产的支配价值，不仅具有债权人的地位，同时也为物权人，在债务不能清偿时，对担保标的物既有直接变价的权利，同时对于所得价金也有优先于其他债权人受清偿的权利，加之担保物权本身又具有追及效力，可追及担保标的物之所在而行使其权利，且不受人事浮动及信用影响，因而成为债权的最佳担保制度。

　　二是担保物权具有融资功能。现代企业融资，已成为企业发展的必要条件。在向金融机构进行融资时，提供物权担保，可顺利获取生产经营所需资金。这种功能也意味着担保制度正从保全型担保向融资型担保发展，是担保制度的一个非常重要的功能。“在现代市场经济条下，担保物权本身作为社会融资的基本手段，对经济的繁荣有着积极的作用，企业和个人在向金融机构融资时，提供物的担保是最有效的担保方式，因此，担保物权已经成为社会融资的重要手段”。

　　三是担保物权可以充分发挥财产的效用。因质押出现了“权利质押”，出质人可就代表设质商品的提单、仓单等交付质权人占有，而自己仍然继续占有设质商品，这就既可保证质权的公示效果，又克服了无法利用质物的弊端。就抵押而言，抵押权人并不实际占有抵押物，而是通过必要的公示，来支配标物的价值，抵押权的设定并不影响对财产实体的利用。因此，担保物权充分发挥了商品的使用价值和交换价值双重功能，结果是双赢，实现了物尽其用的目的。
　　比较各国的物权担保制度，不同的立法价值取向决定了担保物权的功能。在高度发达的市场经济条件下，如何使担保物权制度的立法取向符合现代经济发展的需要，而不致成为制约经济发展的“法律瓶颈”？研究各国担保物权的价值取向，并从中找出规律性的东西，对于完善我国的担保物权立法，无疑具有十分重要的意义。

三、如何完善我国担保物权的立法价值

　　担保物权制度作为民商法上一项重要的制度，对于促进一国经济的发展，活泼该国的金融，具有其他制度不容替代的作用。但该作用的发挥，必须以立法者在设计该制度时，正确确立的立法指导思想和价值取向为前提，否则，该制度的作用发挥将大打折扣。笔者认为，我国担保物权的立法价值取向，应当从以下几方面着手：

（一）担保物权立法应和我国经济发展相适应

　　担保物权附随性理论和立法的产生，有其特定的历史背景和经济条件。那就是在以农业经济为主的时期，商品经济的不发达，导致社会经济对不动产金融的需求也不那么迫切。同时，在经济交往中，人们对交易的静态安全的关注，也远重于对动态安全的关注。在此背景下，立法者将担保物权的功能定位在保全债权上，并以附随性理论为支撑，这有其合理性。但随着商品经济的不断发展，社会经济发展对投资产生巨大需求时，如果立法者仍然坚持固有的理论，拒绝承认不动产担保的独立性和流通性，拒绝赋予不动产担保以投资功能，那么势必对一国经济的发展现状和发展趋势，及时调整立法取向，并修改不合适宜的法律条款，由此制定的法律才能对经济的发展真正起到“助推器”的作用。

　　就我国而言，改革开放20年，我国经济获得了飞速发展。由此带来的问题是：一方面，飞速发展的经济对投资产生了巨大需求。努力扩大融资渠道，就称为我国经济发展不容回避的问题。另一方面，飞速发展的经济也使百姓非常希望国家能给他们提供更多的投资渠道。正如日本民法学家我妻容先生所言：“随着金钱经济的发展，一方面，所有的企业都无限地需要金钱资本；另一方面，就连社会上存在的零散金钱的使用权人也有向企业金钱投资的欲望。抵押权于是变成这种大量投资的中介者。（抵押权）制度的目的应逐渐表现为以投资为中心 。”德国学者赫德曼也指出：“随着金钱经济的发展，抵押权的作用由土地所有权人的信用取得过渡到了抵押权人的资本投入 。”立法者应当注意到经济发展对民商立法提出的要求，适时调整担保物权立法的价值取向，以便使立法能够适应经济发展的需求。如果我个的立法者在肯定抵押权的保全债权功能的同时，承认不动产抵押权的投资功能，并按照投资功能的要求，赋予抵押权以独立性和流通性，那么，企业势必又多了一条融资渠道，百姓又多了一条投资渠道，而这对缓解国家的投资压力、保持国民经济的快速增长也是大有好处的。

　　有人认为，德国的流通担保是建立在土地私有制基础上的，土地属于公民私人所有，因而，他们拿这些属于私人所有的不动产设定土地债务或流通抵押，完全可行。而我国是公有制国家，土地属于国家或农村集体组织所有，且我国《宪法》明文规定土地所有权不得转让。百姓手中的不动产只限于房屋。百姓以房屋不动产进行投资的可能性并不大，因而，在我国立法中规定不动产金融的意义并不大。笔者认为，这种观点值得商榷。在我国城市，百姓虽然不能取得土地的所有权，但通过合法出让或转让的方式，取得城市土地的所有权却为我个法律所允许；在我国农村，土地的承包经营权和“四荒”土地的所有权的合法取得和转让，也为我国法律所允许。虽然土地的所有权和使用权的性质不同，但其功能却大体相同，在民法上就一直认为不动产上的权利与不动产具有相同的属性。因而，在我国，只要法律允许，在不损害土地公有制的前提下，百姓以其享有的土地使用权和房屋所有权，以设定流通担保的方式进行投资，是完全可能的。而且这样实施的结果，必将改变人们对房屋的投资只是为了消费的观念，从而极大地刺激房地产市场的发展。

（二）担保物权立法要跟上时代的发展趋势

　　如前所述，在担保物权的立法价值取向问题上，各国立法确实不一致。以德国法为代表的部分大陆法系国家，在承认担保物权的保全功能同时，主张不动产担保的独立性和流通性，并赋予不动产担保以投资功能。而以法、日为代表的另一部分大陆法系国家和英美法系国家，则坚持担保物权的附随性原则，只承认担保物权具有保全债权和媒介投资的功能，否定不动产担保的独立性，不承认其投资功能。上述各国法律均伴随着本国经济的发展经历了数百年的历程。如果从纯理论的角度来评价，这两种立法例各有利弊。德国立法例的优点在于：反映了担保物权价值权的本质属性，满足了经济发展对投资的巨大需求，借助于物权行为无因性原则和物权公示与公信力原则，维护了在不动产担保流转过程中交易的动态安全。其最大不足在于：违反自罗马法以来，传统民法对担保物权的定性，割断主债权与担保物权之间的联系，包容不具有任何附随性的土地债务制度，使得各国立法在仿效德国法时感到难以接受。而法、日等国的立法例的优点和不足，正好与之相反：它忠实地继承了罗马法，强调担保物权对担保债权的依附关系，维护了传统民法理论的完整性，因而易于被人们接受。同时，它对不动产的设计，最大限度地发挥了担保物权的保全功能，维护了交易的静态安全。其最大不足在于：否定不动产担保的独立存在价值，否定不动产担保的投资功能，无法满足经济发展对不动产金融的巨大需求。