关于贯彻《国务院办公厅关于加强生物物种资源保护和管理的通知》有关问题的通知

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建国后我国房地产法的发展简况

殷 武
（西北政法学院 陕西西安 710063）


【摘要】建国后我国房地产法的立法经历了建国初期层次低、程序混乱、缺乏民主性、科学性的房地产立法，其后因文革极左思潮的冲击，房地产立法陷于停顿状态，随着十一届三中全会召开、改革开放顺利进行使我国房地产立法才迈上了一个新台阶的过程。


【关键词】房地产 立法 历史沿革

房地产法是调整房地产所有权人之间、房地产所有权人与非所有权人（包括房地产使用人、修建人、管理人等）之间在房地产开发经营、房地产交易（包括房地产转让、房地产抵押和房地产租赁）、房地产权属、房地产管理等过程中发生的各种关系的法律规范的总称。房地产法有广义与狭义之分。广义的房地产法是指对房地产关系进行调整的所有的法律、法规、条例等的总称。它包括宪法、民法、经济法中有关调整房地产的条款以及土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法等普通法的规定以及房地产行政法规、部门规章等。狭义的房地产法是指国家立法机关即全国人民代表大会制定的对城市房地产关系作统一调整的基本法律即《中华人民共和国城市房地产管理法》。
本文拟从广义的角度对建国后我国房地产法的立法状况进行列举。按照历史发展的顺序，大体可以分为以下三个阶段：

一、 第一阶段：1949年－1978年的房地产法的立法状况
1、1949年10月1日新中国成立后至1956年国民经济恢复时期
建国初根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房地产分别采取了接管、没收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》；1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《关于填发土地房产所有证的指导》、《内务部土地政策司对目前城市房产问题的意见》；1951年政务院公布的《城市房地产税暂行条例》、《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》；1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》和1955年《农业合作化示范章程》等。

2、上世纪五十年代后半期到文化大革命前
1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，通过付给房主租金对私房改造，通过对私营企业所占用的土地由国家赎买收归国有的形式，使城市土地成为以公有制为主体，从而从根本上确立了城市房地产的社会主义公有制。1961年对私房改造的政策性文件《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》、1963年《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》；1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》等。这些意见、报告、通知等无疑对私房的社会主义改造起了政策性的指导作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命时期
文革期间，由于极左思潮的影响，整个国家的法制建设遭到极大破坏，城市房地产管理也处于极度混乱之中，许多城市私房被非法接管、没收、公房被强占、破坏。在相当长的一段时间理，房地产立法陷于停顿状态，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破坏，严重阻碍了我国房地产市场的形成与发展。文化大革命中由于极“左”思想的影响及政策的混乱，造成了许多房产纠纷， 特别是非法挤占没收私人房产情况严重。

这一阶段的房地产法的立法特点主要有：
1、这时期房地产立法主要是以部门规章、党的政策的形式出现。
2、确立了城市土地为国家所有，农村土地归集体所有的原则，彻底消灭了土地
私有制。土地供给由行政划拨；土地的经济价值不被承认。城市住房实行非商品化。
3、立法数量过少；立法程序混乱，缺乏民主性；立法层次较低，缺乏科学性，规范性。

二、第二阶段：1979——1994年的立法
这一阶段又可分为复兴时期（1979年——1988年）与大发展时期（1988年——1994年）。
1、复兴时期（1979年——1988年）。党的十一届三中全会以后，经历了几十载沉寂的房地产业开始了复苏，房地产“热”起来了。为使房地产业在生产、流通和消费等各个环节有法可依，国家加强了对房地产领域的法制建设，主要表现在： 1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》；1983年城市私有房屋管理条例》、《建筑税征收暂行办法》、《城镇个人建造住宅管理办法》；1984年《城市规划条例》、《关于外国人私有房屋管理的若干规定》；1985年《村镇建设管理暂行规定》；1986年《中华人民共和国土地管理法》、《房产税暂行条例》、《城市维护建设税暂行条例》；1987年《关于加强城市建设综合开发公司资质管理工作的通知》。
为了解决“文革”期间挤占、没收私人房屋问题，落实房产的政策主要有：1980年中办发（1980）75号文件《中央办公厅转发北京市委关于处理机关部队挤占私房，进一步落实私房政策的通知》；1982年《关于转发〈进一步抓好落实私房政策工作的意见〉的通知》； 1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》； 1985年《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》， 1986年《关于进一步落 实〈中央落实政策小组扩大会议纪要〉的补充意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的 补充意见》，１987年《关于进一步处理好城镇私房遗留问题的通知》。正式处理国家代管房产是1983年开始的，1983年《关于对国民党军政人员出走弃留的代管房产处理意见的通知》，1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的补充意见》；1991年《关于处理去台人员房产问题的通知》。
2、大发展时期（1988——1994年）
1988年全国人大通过宪法修正案，土地的使用权可以以照法律规定转让，土地有偿、有期限使用制度得以建立，同年全国人大通过修改《中华人民共和国土地管理法》；1989年《中华人民共和国城市规划法》、《城市危险房屋管理规定》、《城市毗邻房屋管理规定》；1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用出和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《城市房屋拆迁单位管理规定》；1991年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂让暂行条例》、《城市房屋修缮管理规定》；1992年《商品住宅价格管暂行办法》、《关于处理原去台人员房产问题的实施细则》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》、《工程建设国家标准管理办法》；1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1994年７月《城市新建住宅小区管理办法》。这一时期的房地产立法在数量和质量上是前一时期无法比拟的。

这一阶段房地产法立法的特点
1、随着经济体制的改革，房地产的发展受到主管机关的高度重视，制定了大量的房地产法规、条例、政策，尤其是1986年《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、对与土地所有权、使用权、建设用地、农村建设用地等房地产关系做出了重要规定。
2、房地产立法地位提高了。过去我们对于房地产管理习惯于用政策和行政命令的手段，现在这一手段已被法律、法规所取代。已颁布的法律、法规在调整人们房地产产权、房地产开发、建设经营等市场活动中所产生的各种法律关系方面已起了重要的调节作用。
3、房地产法调整的对象和范围不断扩大。房地产法调整对象从开始时的房地产产权、私房买卖、租赁扩展到现在，不仅包括原有的调整范围，而且还包括了房地产开发、建设、房地产交易、抵押以及房地产使用、消费等新的领域。
4、房地产立法数量剧增，司法解释大量存在，司法部出台了100多个有关房地产方面的司法解释，部门规章健全。

三、第三阶段：自1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》的颁布至今房地产法的立法
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》的起草与颁布
1988年，建设部在调查研究的基础上，开始了着手《中华人民共和国城市房地产法》（简称《房地产法》）的起草工作，1992年起草领导机构和起草小组成立。1993年２月在北京召开了《房地产法》专家论证会；４月在全国建设工作会议上，起草小组还听取了与会代表的意见；５月召开有全国人大、国务院法制局代表参加的第二次专家论证会，并征求国务院有关部、委的意见；７月建设部分别向国务院法制局、全国人大财经委汇报了制定《房地产法》的进展情况，并根据汇报后提出的要求对《房地产法》又进行了修改；８月经建设部常务会议审议形成《房地产法》送审稿。1994年７月５日经第八届全国人大会常委会第八次会议审议通过，并定名为《中华人民共和国城市房地产管理法》，自1995年１月１日起实施。
《中华人民共和国城市房地产管理法》结构严谨，体系完备，由七章七十二条组成，包括总则、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理、法律责任等。该法的颁布实施，填补了我国房地产法制建设的空白，标志着我国房地产业发展已迈入了法制管理的新时期。
2、1994年后，我国房地产方面的法律法规日臻完善，建立健全了各种房地产方面的规章制度。
主要法律法规有：1994年《城市新建住宅小区管理办法》、《住宅工程初装饰竣工验收办法》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法实施细则》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》、《工程建设项目报建管理办法》；1995年通过的《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《建筑装饰装修管理规定》、《工程建设监理规定》、建设部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》、经国家计委、建设部批准颁布《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》、《村镇建筑工匠从业资格管理办法》、《房地产广告发布暂行规定》；1996年《建筑幕墙工程施工企业资质等级标准》、《城市房地产中介服务管理规定》；1997年建设部关于印发《提高住宅设计质量和加强住宅设计管理的若干意见》的通知、《家庭居室装饰装修管理试行办法》、《中华人民共和国建筑法》；1998年《城市房地产开发经营管理条例》、《建设项目环境保护管理条例、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；2000年《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《房地产开发企业资质管理规定》、《房产测绘管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》；2001年《城市房屋拆迁管理条例》、《商品房销售管理办法》、《建设部关于修改〈城市商品房预售管理办法〉的决定》；2002年国务院公布《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《商品住宅装修一次到位实施细则》。其后我国又颁布了大量的行政法规、规章，鉴于篇幅有限，不一一列举。
这一阶段我国房地产法的立法特点：
1、当前大量的房地产法律关系是通过国务院颁布的行政法规，国土资源部、建设部等部委制定的部门规章，以条例、办法、规定、细则等形式出现，立法层次较低。享有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规较多。
湖南省人大常委会


湖南省全民体育健身条例

　　（2003年9月28日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）



　　湖南省第十届人民代表大会常务委员会

　　公告

　　第8号

　　《湖南省全民体育健身条例》于2003年9月28日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，现予公布，自2003年12月1日起施行。

湖南省人民代表大会常务委员会

　　2003年9月28日



　　 第一章 总则

　　第一条 为了保障公民参加体育健身活动的权益，促进全民体育健身活动的开展，增强公民体质，根据《中华人民共和国体育法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条 本省行政区域内的全民体育健身活动及其管理，适用本条例。

　　本条例所称全民体育健身活动，是指政府倡导全体公民参加的，以增进身心健康为目的的群众性体育活动。

　　第三条 公民依法参加全民体育健身活动的权利受法律保护。

　　第四条 各级人民政府应当加强对全民体育健身工作的领导，将全民体育健身工作纳入国民经济和社会发展计划，保证公共体育设施适应全民体育健身的基本需要，为全民体育健身活动提供必要的资金保障。

　　各级人民政府应当支持和帮助少数民族和贫困地区加强公共体育设施建设。

　　第五条 县级以上人民政府体育行政部门主管本行政区域内全民体育健身工作；其他有关行政部门按照各自职责，做好全民体育健身工作。

　　第六条 对组织、开展全民体育健身活动成绩显著的单位和个人，由人民政府或者体育行政部门给予表彰、奖励。

第二章 活动开展

　　第七条 各级人民政府应当根据国家全民健身计划纲要，组织制定本地区实施方案，鼓励、引导公民积极参加体育健身活动，推动全民体育健身活动的开展。

　　第八条 县级以上人民政府体育行政部门负责组织实施国家全民健身计划纲要和本地区实施方案，推广科学的体育健身方法，实施体育锻炼标准，指导、督促全民体育健身活动的开展。

　　第九条 乡、镇人民政府和城市街道办事处应当确定人员，组织开展和协调乡、镇、街道的体育健身活动。

　　居民委员会、村民委员会应当因地制宜组织开展形式多样的体育健身活动。

　　提倡具有体育特长和热心体育事业的人员，参与组织辅导体育健身活动。

　　第十条 各级各类体育协会在体育行政部门指导下，按照其章程组织开展体育健身活动。

　　提倡各行业、社会组织及个人组建以开展体育健身活动为主的群众性体育俱乐部。

　　第十一条 学校必须按照国家教育行政部门的有关规定开设体育课，提高体育课教学质量；组织开展多种形式的课外体育活动，确保学生每天不少于一小时的参加体育健身活动时间；实施学生体质健康标准，对学生体质定期进行检测。

　　学校每学年至少举行一次全校性体育运动会。

　　第十二条 机关、企业事业单位、社会团体和其他组织应当根据本单位特点，提供体育健身场地、设施等必要条件，组织开展工前操、工间操等多种形式的体育健身活动。

　　第十三条 公民参加体育健身活动，应当遵守法律、法规和体育健身活动场所的规章制度，爱护体育设施和健身环境。

　　开展体育健身活动，不得影响他人的正常工作和生活。

　　禁止在体育健身活动中渲染封建迷信、邪教、色情和暴力。禁止利用体育健身活动项目、器材或者设施进行赌博等违法活动。

　　第十四条 每年六月十日所在的周为本省全民体育健身活动周。

　　第三章 设施建设

　　第十五条 县级以上人民政府应当根据国家有关规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。

　　公共体育设施用地定额指标，由县级以上人民政府土地行政部门、建设行政部门会同同级人民政府体育行政部门按照国家有关规定制定。

　　第十六条 公共体育设施的设计应当符合国家规定的技术指标和标准。

　　县级以上人民政府城市规划行政部门审批公共体育设施建设的规划设计方案时，应当征求同级人民政府体育行政部门的意见。

　　第十七条 新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的体育设施。居民住宅区配套建设的体育设施应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

　　已建居民住宅区应当逐步增添体育设施。

　　任何单位和个人不得擅自改变居民住宅区的体育设施的建设项目和功能，不得缩小其建设规模和降低其用地指标。

　　第十八条 乡、镇人民政府应当将公共体育设施建设纳入乡、镇建设规划，统筹安排公共体育设施建设所需经费，因地制宜地建设适合农村特点的公共体育设施，为农村开展体育健身活动创造条件。

　　第十九条 体育设施的质量应当符合国家和本省规定的标准。体育设施的管理单位应当在醒目位置标明体育设施的使用方法和注意事项。

　　第二十条 学校必须按照国家和本省规定的标准建设体育设施。学校已有体育设施未达到标准的，应当采取措施，逐步达到规定的标准。

　　第二十一条 公共体育设施建设按照国家和省人民政府的有关规定免交或者减交有关费用。

　　县级以上人民政府体育行政部门应当从体育彩票公益金中安排一定比例的资金用于公共体育设施的建设。

　　第二十二条 鼓励国内外组织和个人投资兴建公共体育设施。

　　鼓励国内外组织和个人向全民体育健身事业捐赠资金、器材和设施。向全民体育健身事业捐赠资金、器材和设施的，可以依照《中

　　华人民共和国公益事业捐赠法》的规定留名纪念、命名以及享受税收等有关方面的优惠政策。

　　第四章 服务与管理

　　第二十三条 省人民政府体育行政部门根据国家有关标准制订本省公民体质标准。县级以上人民政府体育行政部门根据国家和本省的体质标准制订本行政区域内公民体质监测方案，会同同级人民政府教育等有关部门组织实施；每五年组织一次体质监测，并公布结果。鼓励机关、企业事业单位、社会团体和其他组织组织本单位人员进行体质监测。提倡公民定期接受体质监测。

　　第二十四条 广播、电视、报刊、互联网络等大众传播媒体应当加强对全民体育健身活动的宣传，普及全民体育健身知识，推广科学、文明、健康的体育健身项目和方法。

　　第二十五条 居民委员会应当把组织群众开展体育健身活动纳入工作范围，加强对本居民住宅区公共体育设施的管理；充分利用体育设施的综合服务功能，做好本居民住宅区体育健身工作。

　　第二十六条 从事有偿体育健身指导服务的人员必须按照国家规定取得社会体育指导员技术等级证书；不得超越证书确定的项目范围进行有偿服务。

　　经营性体育健身服务单位不得聘用无社会体育指导员技术等级证书的人员从事有偿体育健身指导服务。

　　第二十七条 公共体育设施应当向社会开放，并公布开放时间。在法定节假日和学校寒、暑假期间应当延长开放时间，并增设适应学生特点的体育健身项目。鼓励机关、学校、企业、社会团体和其他组织的体育设施向社会开放。

　　第二十八条 公共体育设施的管理单位根据设施维护、管理的需要，经县级以上人民政府有关部门批准，可以适当收取费用。所收的费用应当专项用于公共体育设施的维护、管理和事业的发展，不得挪作他用，并应当接受同级人民政府体育行政部门、财政部门和其他有关部门对收支的监督管理。

　　公共体育设施的管理单位应当根据当地人民政府的规定在醒目位置公布免费开放的设施和时间；公布对学生、老年人、残疾人、军人实行免费或者优惠的项目。

　　第二十九条 任何单位和个人不得侵占、破坏公共体育设施，不得擅自改变公共体育设施的使用性质。

　　第三十条 县级以上人民政府体育行政部门必须按照国家有关体育彩票公益金管理规定，按照比例安排年度公益金收入用于全民体育健身活动，建立健全会计核算制度，保证公益金专款专用。

　　县级以上人民政府体育行政部门应当自觉接受上级主管部门和同级人民政府审计、监察、财政、金融监管等部门对公益金的收取、使用等活动进行的监督和检查。

　　第三十一条 公共体育设施的管理单位应当建立健全管理制度，定期对体育设施进行检查、维修和保养，保证体育设施正常、安全使用。

　　第五章 法律责任

　　第三十二条 违反本条例第十三条规定的，管理单位应当及时予以制止，违反治安管理规定的，由公安机关依法处理。

　　第三十三条 违反本条例第二十六条规定的，由县级以上人民政府体育行政部门责令限期改正，没收违法所得；对个人可并处三百元以上三千元以下罚款；情节严重的，处三千元以上一万元以下罚款；对单位根据其聘用无资格证书人员的人数，按每人处五百元以上三千元以下的标准处以罚款。

　　第三十四条 体育、城乡规划、建设、土地等有关行政部门及其工作人员，不依法履行职责或者发现违法行为不予依法查处的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　第三十五条 在体育健身活动中发生的人身伤害或者财产损失，按照国家有关法律、法规的规定处理。

　　第六章 附则

　　第三十六条 本条例所称公共体育设施，是指由各级人民政府投资或者社会力量投资兴建的，向公众开放用于开展体育活动的公益性的体育场地和设备。

　　第三十七条 本条例自2003年12月1日起施行。